探訪府谷基層社會治理之變背后

改革開放三十多年,原本處于城鄉“二元結構”中的農民大量外出打工。在這一背景下,客觀上大量農民與原村集體組織處于“失聯狀態”,村集體組織作為聯系“國家”與“個人”之間的機構職能也被“淡化”。

新形勢下,如何重塑基層組織結構、打通“農民個體”與村“組織單位”的“連接”?陜西省府谷縣讓“村務公開信息監督管理平臺”成為村民實現權益的“機會平等通道”,探索實現村民知情權、參與權以及隱私權保護的有機統一,也逐步實現了村民對基層社會組織的認同、認可。

重塑“信仰人民”

府谷縣,地處晉陜蒙交界之處,所轄行政村232個,全縣24.56萬總人口中,農業人口就有19.85萬人。

作為西部依托能源資源快速發展的經濟大縣,基層農村決策不民主、財務運行不規范、監管體系不健全等現象近年來逐漸顯現。

統計資料顯示,2013年以來,府谷全縣紀檢監察機關共受理農村基層信訪215件,占全縣信訪總量的71%,涉及村組財務和村務公開問題的信訪舉報190件,又占農村基層信訪總量的88%,共有272名村干部被查處,17人被移送司法機關。

“當時基層農村民主管理中問題比較突出,縣里責成我們紀委牽頭解決。我們經過充分調研,討論確立了管人、管財、管事分步走的總體思路,計劃用3年時間解決農村基層民主管理出現的突出問題。”府谷縣紀委書記李勝元回憶說。

“起初,我們只是著眼于問題導向,下決心解決老百姓最為關心的問題。現在看來,府谷縣當時有著全國農村普遍存在的農民大量外出務工、村組一級管理組織出現‘重經濟、輕管理’等管理職能弱化的傾向,另一方面與全國其他基層農村略有不同的是,因為府谷地方民營經濟相比其他地方更為活躍、村民因土地征占等村組現金收入相對較多,客觀上給了村干部更多貪占侵吞百姓共有財產的機會,干群關系一度比較緊張。”李勝元說。

從基層鄉長、書記,再到履職紀委書記,20多年基層農村管理履歷中有16年紀檢工作經歷的李勝元,自從經歷并見證直接推動我國農業稅徹底取消的陜北“子洲上萬農民訴鄉鎮亂收費”事件后,便讓他與農村基層社會治理結下不解之緣。

對農村基層現狀,李勝元有著獨到的見解:農民大量外出,由此產生的結果是,可以通過生產隊這一單位連接社會公共制度的個體數量急劇減少,不少農民的“組織身份”消失。以個人為例,一方面感覺自己的事沒人管了,另一方面是其身邊的責任組織消失了。這種農民與組織化的連接一旦消失,法律和社會公共制度給予他們的權益,就很難經由組織途徑來保障實現。

“所以完善基層農村組織機構職能、健全新的農村干部管理制度,引導黨員干部信仰人民、為民服務已經勢在必行。”李勝元認為。

完善組織治理職能

針對府谷縣農村社會管理的實際現狀,4年前,府谷縣紀委班子正式提出管“人”、管“錢”、管“事”,分步實施、逐步落實旨在全面健全完善基層村組機構職能的工作思路。

首先是強化對“人”的監管,依據中央、陜西省對有關農村干部的管理,結合府谷的實際情況,嚴格執行村干部坐班、述職述廉、崗位目標考核以及保障村級組織辦公經費和規范村干部補貼等制度措施。

在此基礎上,府谷縣開啟了對農村財務服務管理的探索。

“當時農村財務的現狀是村支書、村主任、會計三個人管理,資金管理風險很大。全縣一審查摸底,竟然發現3億多元資金游離于監管之外。”府谷縣紀委常委、監察局副局長張新宇說。

根據前期在古城鎮一年多的探索,府谷縣大膽決定推行“村級基本存款賬戶制度”。

當時的情況是,基層財政部門依據上級相關部門的指導意見,已經對農村村集體賬戶進行過清零,行業政策有障礙。其次是村民委員會組織法賦予的村內財務自治,客觀上會造成法理意義上的越界管理的障礙,加之開設基本賬戶所涉質監、人行、商業銀行等部門行業政策碎片化阻滯,開設基本賬戶困難重重。最主要的是,國內對基層農村財務管理上探索的成功經驗鳳毛麟角。

財政部門的政策行不通,就依據農業部門的;村民委員會組織法有障礙,就應群眾要求搞委托代理,義務管理財務;行業部門業務阻隔,就召集統一座談討論……

“當時有政策風險、法律風險,但想到大的方向不會有錯,就大膽試。總的原則就是以從嚴治黨為抓手,推動政府職能部門服務前伸下延,以堅持解決問題為導向的系列制度創新”。

探索的結果是,原來財政部門幾近廢棄的“會計核算”制度又派上用場,下延到基層農村。

2014年,府谷縣在鄉鎮一級選擇田家寨鎮、古城鎮開始試行探索。

一年下來,效果很不錯。2015年,府谷縣紀委、監察局出臺了《關于規范村級財務管理有關事項的暫行規定》、府谷縣財政局也相應出臺配套文件。村級基本存款賬戶“村財村用鄉代管”的制度在全縣推開。

“當時的條件是,村干部的待遇上去了,職位競爭也激烈了,就具備了管人管財的條件,所以我們全面推行。欣喜的是,因為取得了較好的經濟與社會效益,2015年的12月,榆林市紀委發文要求全市推廣府谷的經驗。”李勝元說。

村民回歸“組織身份”

有著國際貿易、財務管理知識背景的溫鵬飛,是府谷縣紀委主導農村系列改革的前沿實踐者,從毗鄰內蒙古自治區的古城鎮,到傳說中楊業與折賽花喜結連理的孤山鎮,他也實踐著時下最為熱鬧的“互聯網+”村務公開。

“你好,你收到的這條短信來自于孤山鎮村務公開信息監督管理平臺,是邀請你參與監督村務的新模式。你可回復短信提出監督意見、問詢事項,如實舉報黨員干部在精準扶貧脫貧、生態環境保護、規范市場環境、侵害群眾利益方面的違紀違法行為。我們將盡快予以調查并回復。謝謝(孤山鎮)(村務通)。”

2017年5月25日,作為基層一級推送平臺,府谷縣孤山鎮向轄區內5095名入網群眾發送了上述信息。

“效果還不錯,有咨詢入黨的,有咨詢脫貧、低保等政策的,也有直接反映基層干部不作為的。我們及時反饋、處理后,互動量慢慢就上來了。”溫鵬飛介紹說,府谷縣從2016年開始,在全縣232個行政村推廣的村務公開信息監督管理平臺。

“最初的設計很簡單,就是想整合一下現代通信與互聯網,做一個信息群發推送平臺,將村民最關心的黨務、村務、財務以手機信息的方式向轄區內群眾公開。”溫鵬飛說,“進入操作階段,才發現要做的事太多,從信息的采集、編輯再到推送,因為國內沒有現成經驗可借鑒,既要依靠現代軟件技術公司幫助,又要在制度設計上建立一套既能普遍推廣又具有可操作性的規章制度,千頭萬緒太復雜。”

開弓沒有回頭箭。府谷縣黨風政風監督室的一班人馬在總結前兩年“企信通”“微信通”的基礎上,動員各種資源、吃住在單位,連續奮戰8個月,設計出打破原來傳統村務公開因時間空間受限的全新村務公開平臺。

“當時最簡單的想法就是解決群眾的知情權,但實踐中發現參與權與隱私權又無法得到保障。又奮戰兩個月,村務公開信息監督管理平臺才初具雛形。”張新宇回憶說。

“我們在實施過程中發現,傳統的村務公開存在內容不規范、時間不及時、程序不嚴謹、形式不豐富、受眾范圍小、內控機制不完善、重公開結果輕管理等問題。為有效解決這些問題,我縣在多次調研論證的基礎上,先行先試,在全縣全面推行了‘互聯網+’村務公開制度,實現了村務公開透明并能與百姓互動,可溯、可查、易監管,信息受眾全覆蓋的目的。”張新宇說。

記者調查了解到,府谷縣村務公開信息監督管理平臺發布有8類47項村務公開內容,涉及黨務、村務、財務、黨風廉政、便民服務等,并重點做好村民反饋信息的處置和回復。

與傳統村務公開方式不同的是,府谷將對基層單位的監督轉變為監督與服務并重,由鄉鎮全程參與村務監督,圍繞黨風廉政建設重點工作,為村組織管理活動提供各類服務,并將服務情況轉化為村務公開內容。

“從管理職能上看,我們實質上就是利用互聯網技術,將百姓與職能部門連接起來,特別是打破時空限制讓更多外出務工的農民無需回家、回村就能回歸組織。村民組織身份回歸了,他享有的各項權益就有了實現的保障。”李勝元如此認為。

網絡助力有效溝通

“我們就是要適應基層農村管理新變化,給社會治理服務所涉及的兩頭提供一個可打破時間空間的新通道,建立起社會成員的有效溝通渠道。”在李勝元看來,基層社會治理創新的根本,還是要看能否建立起連接社會成員之間的有效溝通渠道。

府谷縣232個行政村所屬的1301個自然村中,截至2017年5月12日,各鎮按照“村不漏戶、戶不漏號”原則,確保“一戶一人一號”,已有84857個手機號碼登記造冊、錄入平臺,其中流出人口45327人的通訊號碼也全部錄入,占總錄入量的53.42%,基本上做到了全縣19萬農業人口信息受眾全覆蓋。

“我們構建完善的網絡組織,首先是確保百姓利用網絡享有法律允許范圍內對村務政務的知情權,在保障他們隱私權的同時,最大限度發揮村民對基層治理工作的參與權。我們在制度頂層設計上,就基于這個初衷,在探索過程中得到省、市紀委的大力支持,其中榆林市委常委、紀委書記張凱盈曾多次實地調研指導。”李勝元說。

2017年,府谷縣利用村務公開信息監督管理平臺,累計發送黨務公開、財務公開、村務公開、黨風廉政等公開信息810466條,收集村民反饋信息1881條,處置有效信息491條,處置有效問題線索167條。

經過一年多的實踐和不斷總結完善,這項制度取得了明顯的成效,農村民主管理更加規范透明,村組干部的群眾滿意度顯著提升,群眾參與村級管理的積極性明顯增強,農村基層信訪舉報量顯著下降。2016年全縣信訪總批次與前幾年相比下降28%、信訪總人數下降24%。

“實施村級基本存款賬戶制度,讓群眾徹底放心了。老百姓都知道現在財務的支配權不在村干部手里了,有制度會約束過去村干部的任性,群眾首先在財務方面放心了;推行‘互聯網+’村務公開,讓村務、財務等老百姓最關心的問題全部公開透明化了,這樣就將橫在村民和干部之間的一堵隱形墻打掉了,干部群眾做到互信,關系也就和諧了,黨心民心也就相通了。”2017年6月10日,前來向府谷取經的榆林市橫山縣紀委常委、監察局局長劉曄軍高度分析評價了府谷縣的系列改革探索。